Щодня українські міста і села зазнають багатомільйонних збитків через агресію Кремля. Відновлення громад та регіонів нині у всіх на слуху. І попри те, що війна триває, Україна активно працює над відбудовою знищених Росією населених пунктів.
Редакція підготувала матеріали про зміни, що відбулися в українському законодавстві стосовно процесів післявоєнного відновлення громад, які питання треба врахувати, якими нормативними документами та підходами треба керуватися, щоби процес був ефективним та швидким.
Відновлювати країну потрібно вже зараз, аби не втратити час
На жаль, війна ще триває, а її наслідки впливатимуть на Україну ще не одне десятиліття. Тому чекати на завершення війни, щоб почати відновлювати країну не варто — ми втратимо час, якого й так нема. Нам потрібна зараз концентрація зусиль не лише на фронті, а й у тилу.
Роботи в усіх багато, вона складна сьогодні й не менш складною буде завтра — коли відбудовуватимемо країну, тому логічне прозоре й розумне планування відновлення та розвитку України є нині чи не найважливішим завданням для органів державної влади, звісно, після завдання перемогти на фронті.
Відновлення України — це не тільки й не стільки про відбудову зруйнованого ворогом, це відновлення повноцінного життя у містах і селах, формування нової економіки з огляду на нові реалії
21 квітня 2022 року Указом президента України утворено “Національну раду з відновлення України від наслідків війни”. Йдеться про комплексне відновлення всіх сфер розвитку країни, над стратегією якого працювали понад два десятки профільних робочих груп.
Та оскільки сама Рада не є органом влади із владними повноваженнями, розробки Ради мають реалізовуватись у законний спосіб: через ухвалення необхідних законів, актів уряду чи президента.
Тому, не ставлячи під сумнів важливу інтелектуальну та координаційну роль Ради у підготовці загального плану відновлення, можна спрогнозувати, що реальне планування та відновлення України та її регіонів здійснюватиметься в межах законів, які є або які необхідно для цього ухвалити.
Нагадаємо, що в Лугано 4-5 липня 2022 року український уряд вже представив Національний план відновлення. Загалом його можна охарактеризувати, як всеохопний. Документ відображає основні напрями відновлення зруйнованої після війни економіки, чітко розділяє кожний напрямок та комплекс ініціатив по ньому і містить супроводжувальні заходи, включно із законодавчими змінами.
І хоча звільнення тимчасово окупованих громад Запорізької Донецької, Луганської і Херсонської областей та АР Крим триває, проте вже зараз необхідно комплексно та детально планувати відповідно до законодавства повернення сіл та міст до українського життя.
Закон України “Про засади державної регіональної політики” оновили
27 липня 2022 року з урахуванням останніх змін вступив в дію оновлений Закон України “Про засади державної регіональної політики”. Цей документ розроблено на вимогу часу. Враховуючи нові правки Закон почав стосуватися принципів відбудови регіонів після війни.
Схвалено зміни:
— систематизовано систему документів державної регіональної політики: держава стратегія — регіональна стратегія — стратегія розвитку територіальної громади;
— введено чотири функціональні типи територій — території відновлення, регіональні полюси зростання, території з особливими умовами для розвитку, території сталого розвитку;
— перезавантажено діяльність агенцій регіонального розвитку, зокрема, до числа засновників агенцій регіонального розвитку можуть входити регіональні відділення асоціацій органів місцевого самоврядування, що мають у своєму складів 100% громад регіону;
— для територій, що постраждали від російської агресії, вводиться новий документ стратегічного планування — план відновлення та розвитку;
— органи місцевого самоврядування протягом 18 місяців з дня набрання чинності Законом повинні забезпечити затвердження стратегій розвитку територіальних громад.
Документ враховує європейський підхід, зокрема, і щодо визначення функціональних типів територій при плануванні їхнього розвитку.
Найважливіше із закону: залежно від наслідків руйнувань і за визначеними Кабінетом Міністрів України показниками, громади та території відноситимуться до одного з 4 функціональних типів територій:
1. Території відновлення — громади, мікрорегіони, де велися бойові дії або які були тимчасово окуповані, зазнали руйнувань інфраструктури та житлового фонду, мають різке погіршення розвитку і значне переміщення населення. Тобто це понад 20% території України.
2. Полюси економічного зростання — території з кращим географічним, економічними, демографічними показниками, порівняно з територіями відновлення. Їх розвиток може позитивно вплинути на інші регіони. Логічно — західна Україна.
3. Території з особливими умовами для розвитку — мають низький соціально-економічний рівень або ж обмеження щодо використання потенціалу території.
4. Території сталого розвитку — громади з соціально-економічним потенціалом, що спроможні до збалансованого розвитку.
Що передбачає цей закон?
Закон посилює роль громад у державній регіональній політиці, врегульовує питання планування відновлення регіонів та територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України.
Закон установлює трирівневу модель стратегічного планування державної регіональної політики — державну стратегію регіонального розвитку, регіональні стратегії розвитку й стратегії розвитку територіальних громад.
Обов’язкові три рівні стратегій: держава, область, громада. Нема верифікованого стратегічного документу — немає державного фінансування проектів. До цього Законом України “Про засади державної регіональної політики” було передбачено два обов’язкових рівні стратегій регіонального розвитку — державний та регіональний.
Тобто, документ передбачає, що крім загального Плану відновлення України, на рівні громад — розробляються та затверджуються місцеві плани, на рівні облдержадміністрацій — проєкти регіональних планів, які потім подають "наверх" — для включення та затвердження Кабміном Плану відновлення та розвитку регіонів.
Урядове бачення відновлення та розвитку регіонів і тергромад
Затверджена урядова постанова щодо відновлення та розвитку регіонів і територіальних громад. Саме цим документом Кабінет Міністрів затвердив порядки визначення територій відновлення, а також розроблення, реалізації та моніторингу плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад.
У Мінінфраструктури повідомили, що прийняття порядків дасть змогу прискорити відновлення громад і регіонів, що постраждали внаслідок збройної агресії, зокрема, відновити об'єкти транспортної, комунальної та соціальної інфраструктури, об'єкти житлового та громадського призначення.
Згідно із затвердженим Порядком територіальна громада відноситься до території відновлення за умови наявності хоча б одного з таких критеріїв:
— на території громади відбувалися бойові дії;
— територія громади або її частина була тимчасово окупована;
— на території територіальної громади наявні руйнування об'єктів інфраструктури, житлового фонду внаслідок бойових дій та/або обстрілів;
— територія громади характеризується значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав та різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку тощо.
Крім того, Уряд затвердив Порядок розроблення, реалізації та моніторингу плану відновлення та розвитку регіонів, а також планів відновлення та розвитку територіальних громад. Відповідні плани розроблятимуться на період до 31 грудня 2027 року.
Проєкт плану відновлення та розвитку регіонів розробляє Міністерство разом з іншими зацікавленими центральними та місцевими органами виконавчої влади і враховує наявний потенціал, перспективну спеціалізацію територій. Розробка плану розпочинається протягом 10 днів після затвердження Кабінетом Міністрів переліку громад, які віднесено до території відновлення.
Своєю чергою, органи місцевого самоврядування у двомісячний строк після оприлюднення Міністерством інформації про розробку плану відновлення та розвитку регіонів подають на погодження проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади.
Цей проєкт плану відновлення та розвитку регіонів, зокрема, включає:
— завдання і заходи з відновлення та розвитку;
— прогнозовану потребу та можливі джерела фінансування;
— індикатори виконання завдань, здійснення заходів з відновлення та розвитку і їх прогнозні значення;
— перелік проєктів регіонального (місцевого) розвитку, реалізація яких передбачається в рамках виконання плану; а також регіональні плани відновлення та розвитку.
Проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади розробляють на основі програми комплексного відновлення, якщо громада підпадає під такі критерії:
1) зруйновано та/або пошкоджено понад 15% житлового фонду територіальної громади або окремих населених пунктів;
2) чисельність населення змінилася більше ніж на 25%;
3) рішення про розроблення програми комплексного відновлення прийнято в установленому законодавством порядку.
Таким чином, відповідно до підзаконного регулювання Програма є необхідною для підготовки Плану відновлення. План відновлення та розвитку регіонів затверджує Кабінет Міністрів.
Спрощення процедури закупівель
Для ефективної і швидкої відбудови країни дуже важлива проста та зрозуміла процедура державних закупівель. Це те, що потрібно було зробити “на вчора”. Вона необхідна, зокрема, й для своєчасного забезпечення потреб армії та спрощення бюрократичних процедур, коли органам влади необхідно оперативно відновити той чи інший зруйнований об'єкт.
Відтак, за ініціативою Мінекономіки у жовтні 2022 року було затверджено постанову, якою спрощуються і пришвидшуються процедури закупівель через систему ProZorro. Термін тендера з моменту оголошення торгів до підписання договору з переможцем зменшено до двох тижнів.
В уряді розраховують, що ефективність закупівель від такого рішення підвищиться на 70-80%.
Урядовою постановою скасовується обмеження на обов’язкову наявність мінімальної кількості учасників процедури закупівлі, спрощуються вимоги для участі в торгах завдяки зменшенню кількості документів, проведення відкритих торгів передбачає можливість оскарження умов і результату тендера в Антимонопольному комітеті, а також тепер можна істотно змінити умови договору про закупівлю після його укладання.
Реєстр пошкодженого та знищеного майна
Вкрай важливо завчасно фіксувати кожне руйнування, яке російські окупанти наносять об'єктам нерухомості. Саме з цією метою ще на початку війни Мінцифри запустило на порталі державних послуг “Дія” приймання заявок про пошкоджене майно.
У серпні Мінінфраструктури і Мінцифри презентували Реєстр пошкодженого та знищеного майна. Своєю чергою, Мінрегіонрозвитку презентував Геоінформаційну систему моніторингу (ГІС) та оцінювання розвитку регіонів та громад.
Реєстр знищеного майна необхідний для зберігання інформації про руйнування нерухомості, яка надалі буде використовуватися в судах щодо компенсації збитків. Реєстр наповнюватимуть спеціальні комісії, створені органами місцевого самоврядування або військово-цивільними адміністраціями. На комісії покладається відповідальність за обстеження та оцінку руйнувань.
ГІС дозволить здійснювати моніторинг усіх напрямів реалізації регіональної політики. Зокрема, йдеться про стратегічне планування, соціально-економічний розвиток, публічні інвестиції, розвиток транскордонного співробітництва та доступність публічних сервісів і послуг.
Проєкт “Росія заплатить”
З перших днів війни KSE Institute спільно з Офісом президента України, Мінекономіки, Мінреінтеграції та Мінінфраструктури розробили проєкт “Росія заплатить” (Damaged.in.ua), який підраховує прямі збитки економіки України від пошкодження та руйнування житлових і нежитлових будівель та інфраструктури.
За останніми оцінками сума прямих збитків, завданих інфраструктурі України через повномасштабне вторгнення РФ, оцінюється у $150,5 млрд, з яких $55,9 млрд — втрати житлового фонду. такі дані оприлюднила Київська школа економіки (KSE Institute) за станом на червень 2023 року.
За час війни збитки у сфері інфраструктури оцінюють у понад $36,6 млрд, а втрати бізнесу — в майже $11,4 млрд.
У неробочому стані перебувають понад 426 підприємств (проте кількість зруйнованих підприємств може бути суттєво вищою, оскільки наразі немає інформації про обʼєкти на тимчасово окупованих територіях), зруйновано 3,4 тисячі освітніх навчальних закладів.
Після останніх масованих ракетних обстрілів до перерахованих руйнувань додалися приблизно 40% енергетичної інфраструктури. Завдано збитків на $8,8 млрд, з яких $638 млн — прямі збитки сфери від підриву ГЕС. Ще $8,7 млрд складають прямі втрати аграрного сектору внаслідок війни.
Якими б не були масштаби пошкоджень і руйнувань, вони фіксуються та оцінюються проєктом “Росія заплатить”. І в майбутньому Росія таки заплатить.
Розробка Українського Плану (Ukraine Plan)
Спільно з Єврокомісією розробляється Український План (Ukraine Plan) — дорожня карта зі структурних реформ та інвестпроєктів, які Україна планує реалізувати теж в наступні 4 роки — до 2027 року.
Важливий пункт відбудови та розвитку регіонів — вдосконалення цифрових інструментів. Серед них масштабні оновлення єдиної цифрової системи управління відбудовою DREAM, ключовими користувачами якої стануть територіальні громади, запуск Геоінформаційної системи регіонального розвитку, яка забезпечить збір і аналіз даних на місцевому рівні, удосконалення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва і подальше наповнення реєстру пошкодженого та знищеного майна, куди сьогодні вже внесли дані про близько 200 тисяч пошкоджених або зруйнованих об’єктів.
Бачення відбудови України експертами та громадськими організаціями
Відновлення деокупованих громад — тривалий процес, який потребує об’єднання всіх суб’єктів політики та максимальної взаємодії з громадами. Проблеми нормативного та координаційного характеру спостерігалися ще з 2014 року, проте тоді масштаби руйнувань та наслідки воєнних дій були значно меншими.
Експерти та громадські організації пропонують для ефективної розробки та реалізації політики відновлення регіонів та громад врахувати такі заходи:
1.Систематизувати норми законів “Про засади державної регіональної політики” та “Про регулювання містобудівної діяльності” у частині розробки Програм комплексного відновлення.
2. Визначити план відновлення однією із складових частин стратегій та врегулювати можливість внесення змін до планувальних документів для регіонів, які системно зазнають пошкоджень внаслідок воєнних дій.
3. Визначити загальнонаціональну політику відновлення щодо повернення ВПО та біженців; визначення населених пунктів, що не підлягають відбудові у короткостроковій перспективі; відновлення та розвиток територій з особливими умовами (близькість до кордону з рф, низька густота населення тощо).
4. Визначити універсальну методику розрахунку кількісних показників для прогнозування структури населення та соціально-економічного розвитку громад з метою визначення пріоритетів відновлення різних сфер.
5. Покращити комунікацію центральної виконавчої влади з представниками громад в контексті підготовки стратегій, забезпечення методичними матеріалами. Це, зокрема, необхідно для виконання заходів відновлення відповідно до потреб громад та підготовки стратегій відповідно до єдиного стандарту, принципу.
6. Розробити навчальні програми підвищення кваліфікації представників ОМС, організувати експертну консультативну підтримку (наприклад, створення окремого консультативного органу у громадах). Адже, як зазначали представники ОМС, у громадах бракує кадрів, які б вміли готувати планувальні документи.
7. Визначити систему внутрішнього аудиту та контролю на всіх етапах виконання проєктів відновлення. Механізм контролю дозволить також превентивно зреагувати та вчасно виявити проблему.
Публікація створена в рамках проєкту Української Асоціації Медіа Бізнесу (УАМБ) “Підтримка місцевих незалежних ЗМІ в Україні під час війни”. Цей проєкт реалізується УАМБ в рамках загальної стратегії ЮНЕСКО для сектору комунікації та інформації в Україні, що фінансується Японією.
Підготувала Любов РУДЯ
